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再審之原因

論國會調查權之界限（上）

論違章建築

103司法監所管理員趙雨農

釋字第725號

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【解釋字號】725
【解釋日期】103.10.24

【解釋文】

本院就人民聲請解釋憲法，宣告確定終局裁判所適用之法令於一定期限後失效者，聲請人就聲請釋憲之原因案件即得據以請求再審或其他救濟，檢察總長亦得據以提起非常上訴；法院不得以該法令於該期限內仍屬有效為理由駁回。如本院解釋諭知原因案件具體之救濟方法者，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。本院釋字第一七七號及第一八五號解釋應予補充。最高行政法院九十七年判字第六一五號判例與本解釋意旨不符部分，應不再援用。行政訴訟法第二百七十三條第二項得提起再審之訴之規定，並不排除確定終局判決所適用之法令經本院解釋為牴觸憲法而宣告定期失效之情形。

本院釋字第一七七號解釋：「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。」第一八五號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。確定終局裁判所適用之法律或命令……，經本院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由……。」均在使有利於聲請人之解釋，得作為聲請釋憲之原因案件（下稱原因案件）再審或非常上訴之理由。惟該等解釋並未明示於本院宣告違憲之法令定期失效者，對聲請人之原因案件是否亦有效力，自有補充解釋之必要。

首段說明大法官解釋對於個案之救濟效力，即依照釋字第177、185號，對「聲請者據以聲請之案件」有例外的「溯及效力」以及「拘束全國各機關人民」之「對世效力」；然前揭解釋並未說明若大法官所作出之解釋係採取「定期失效」之效果，對個案是否有前述相同之例外「溯及效力」，因此有補充解釋之必要。

另外與本案相關之解釋，尚需加入釋字592、686（解釋公布前合法以同一法令提請解釋未併案之不同聲請人，同為解釋效力所及）一併閱讀。

本院宣告違憲之法令定期失效者，係基於對相關機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素，避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以符合本院解釋意旨，然並不影響本院宣告法令違憲之本質。本院釋字第一七七號及第一八五號解釋，就本院宣告法令違憲且立即失效者，已使聲請人得以請求再審或檢察總長提起非常上訴等法定程序，對其原因案件循求個案救濟，以保障聲請人之權益，並肯定其對維護憲法之貢獻。為貫徹該等解釋之意旨，本院就人民聲請解釋憲法，宣告確定終局裁判所適用之法令定期失效者，聲請人就原因案件應得據以請求再審或其他救濟（例如少年事件處理法第六十四條之一第一項第一款所規定聲請少年法院重新審理），檢察總長亦得據以提起非常上訴；法院不得以法令定期失效而於該期限內仍屬有效為理由駁回。為使原因案件獲得實質救濟，如本院解釋諭知原因案件具體之救濟方法者，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。本院釋字第一七七號及第一八五號解釋應予補充。最高行政法院九十七年判字第六一五號判例：「司法院釋字第一八五號解釋……僅係重申司法院釋字第一七七號解釋……之意旨，須解釋文未另定違憲法令失效日者，對於聲請人據以聲請之案件方有溯及之效力。如經解釋確定終局裁判所適用之法規違憲，且該法規於一定期限內尚屬有效者，自無從對於聲請人據以聲請之案件發生溯及之效力。」與本解釋意旨不符部分，應不再援用。

1. 本號解釋所欲推翻的即為最高行政法院97年判字第615號判例，該號判例指出若大法官所作出之解釋並未定違憲法令之失效日，且於當事人（釋憲聲請人）聲請再審之當下法規仍尚屬有效之情形，過去實務認為此時該大法官解釋（採取違憲結論）對該當事人（釋憲聲請人）所據以聲請之案件不生「溯及」之「個案救濟效力」。
2. 本號解釋多數意見認為，採取「定期失效」係為「尊重立法者」及「避免法真空狀態」，然並不影響該法令被認定成「違憲」之事實（被認定成惡法，上述判例形同容許惡法繼續存在）；而釋字第177、185之所以賦予聲請人個案救濟效力之目的，即係在「保障聲請人之權益」，並「肯定其對維護憲法之貢獻」（像是給聲請人的獎賞），為貫徹此意旨，就人民聲請解釋憲法，宣告確定終局裁判所適用之法令「定期失效」者，聲請人就原因案件亦應得據此提起救濟。
3. 需注意者，大法官所採取之違憲效果有「單純違憲宣告」、「定期失效」、「立即失效」、「限期修法」、「直接以解釋取代立法」五種
   本案大法官所處理的僅限於「定期失效」之類型。「立即失效」、「直接以解釋取代立法」有個案溯及之救濟效力應無疑義；而「單純違憲宣告」、「限期修法」之類型是否有如同本案所述之個案溯及救濟效力，則尚有待觀察。
4. 也因此，本段結論，多數意見認為前揭最高行政法院判例，就此部分，應不再援用。

行政訴訟法第二百七十三條第二項規定：「確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」並不排除確定終局判決所適用之法令經本院解釋為牴觸憲法而宣告定期失效之情形，與本院釋字第一七七號、第一八五號及本解釋所示，聲請人得依有利於其之解釋就原因案件請求依法救濟之旨意，並無不符，亦不生牴觸憲法之問題。

而就同樣有違憲疑義的行政訴訟法再審規定，於此大法官採取「合憲性解釋」之解釋方法，而認系爭規定，亦可解讀為前段所述之操作方式，而認系爭規定仍屬合憲。

部分聲請人聲請補充解釋本院釋字第一八八號解釋，查該解釋係就統一解釋之效力問題所為，與本件所涉因解釋憲法而宣告法令定期失效之問題無關。聲請人之一就行為時即中華民國八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八條第一項第四款、行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款聲請解釋部分，其聲請意旨尚難謂於客觀上已具體敘明究有何違反憲法之處。其另就行為時即八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事監察人股權成數及查核實施規則第八條第一項及第二項後段聲請解釋，然該等規定業經本院釋字第六三八號解釋為違憲，無再為解釋之必要。另一聲請人指摘九十九年五月十二日修正公布之都市更新條例第三十六條第一項前段（八十七年十一月十一日制定公布及九十七年一月十六日修正公布之同條例第三十六條第一項前段規定之意旨相同）規定違憲部分，經查其原因案件之確定終局裁定並未適用該項規定，自不得以之為聲請解釋之客體。又另二聲請人分別聲請補充本院釋字第六五八號及第七○九號解釋，然其並未具體指明該等解釋有何文字晦澀或論證不周而有補充之必要，其聲請依法亦有未合。聲請人等上開部分之聲請，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，均應不予受理，併此敘明。

最終大法官說明本號解釋所處理者，與釋字第188號無關；另就聲請不合法駁回之理由一一說明，包括未具體敘明究有何違反憲法之處、大法官已於過去之解釋表達立場、終局裁判未適用所欲爭執之法規範等。

【相關意見書彙編】
【李震山大法官部分協同意見書】

1. 李大法官針對本號解釋理由書所提，「如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判」一節，表達其持保留之態度。
2. 李大法官點出過去大法官解釋採取「定期失效」的不合理現象，其導致聲請人縱然打贏「憲法官司」，仍應適用該「違憲但有效」的法令，而喪失續行救濟的機會。從「惡法猶愈於無法」的法實證主義下法適用觀點言，確實合乎「法律邏輯」。但其所造成「既喜又悲」、「是贏者亦是輸家」、「接受獎賞又受懲罰」的內在矛盾，卻與內含素樸正義觀與一般法感的「生活經驗」，有相當的落差
3. 李大法官以為，邏輯與經驗對我國憲法的生命，皆屬重要且相輔相成。就以我國憲法第一百七十一條第一項規定：「法律與憲法牴觸者無效。」及第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」為例，其即是融合邏輯與經驗的具體結晶，當論及「定期失效」制度之利弊得失時，刻意將該等憲法規定視而不見，或毫不慮及「法令違憲但有效」同時有悖「生活經驗」與「憲法邏輯」的現象，只一昧鑽入法律適用的「法律邏輯」牛角尖，應是「定期失效」制度產生前揭矛盾且不正義現象的主因。
4. 針對不少論者認為，不得依解釋意旨請求救濟者眾，若獨厚聲請人而僅許其救濟，顯已違反憲法第七條的平等原則。李大法官認為此種說法有跳躍與過度簡化之嫌。
   
   (1)首先，追溯平等爭議問題的源頭，是出自大法官違憲宣告方式的抉擇，當選擇宣告「立即失效」時，前揭一干人等皆可續行據解釋意旨請求救濟，若宣告「定期失效」時，則結果完全相反。惟大法官對何以選擇「定期失效」的宣告方式，向來多未附理由，或僅立基於「維護法安定性」原則，抽象空洞而難以預測，因制度所生的高度不確定性風險，皆由事件關係人承擔，應非事理之平。
   
   (2)李大法官並認為，必需先面對「定期失效」是否有悖憲法第一百七十一條第一項及第一百七十二條規定之意旨，致侵害憲法第十六條所保障的訴訟權而違憲。再來考量毫無例外地一分為二所形成的重大差別待遇之正當性，是否會因恣意而違反平等原則與比例原則，才有其意義。
   
   (3)退步言之，既以「是否屬聲請釋憲者」為分類標準，就應以差異原則所指涉的平權觀作為追求正義的指標，不應未經論證而將「聲請人與非聲請人」一視同仁，毫不顧及聲請人循違憲審查制度，自行捍衛並爭取憲法所保障權利而提起釋憲的苦勞，以及聲請人「維護憲法秩序與公益有具體貢獻」的功勞，而忽略「不等者，不等之」的原則，逕自落入「絕對、機械的形式平等」的窠臼，是本院解釋向來所不採。且如此恣意將聲請人基本權利作為抽象公益的祭品，實已大大減低該誘因的強度，得不償失。

【蘇永欽大法官協同意見書】

1. 蘇大法官首先提出，有關憲法解釋的程序規範依憲法分權意旨究應由誰來創設較為穩妥，是本案先決的憲法問題，在決定應否受理時，宜有深入的思辨。本案涉及的除了立法（廣義）與司法（狹義）的分權，還有司法內部的分權。
   
   依大法官過去解釋，在審理分權爭議時主要衡酌者，至少包括功能最適、相互制衡與核心領域的觀點（就此釋字第613號解釋的論述最完整）；而在作規範創設的分權決定或有關解釋效力的造法時，鑑於憲法第一百七十三條賦予本院大法官獨占「分權之權」的權柄之重，一旦涉及本身與其他機關的分權，更不能不特別注意憲政主義隱含的憲法「機關忠誠」與「機關相互尊重」的基本原則。
2. 基於這樣的考量，蘇大法官指出其對於本件解釋，就受理逕為造法的程序決定，原以其理由過於薄弱而不擬支持，但於多數決議應受理後，對於本解釋就釋字第一七七號及第一八五號解釋所作的補充，又相當認同。惟慮及本解釋所涉分權原則的重要性，且恐各界對於本件解釋性質及其對立法者的效力有所誤會，爰藉此意見書，提出其觀點。
3. 由於本號解釋形同對司法院大法官審理案件法（下稱大審法）之漏洞填補，而蘇大法官認為，大法官只在兩種情形宜自行填補大法官審理案件法漏洞
   
   (1)是當循憲法意旨即可推導出某種釋憲的程序規範，而偏偏未見於法律規定。兩個先例可供說明：
   一是前面提到的釋字第371號解釋，在立法委員因法界有法官可否在審判中逕以法律違憲而不用的爭議，聲請大法官解釋時，大法官即以法官依憲法有獨立適用法律和優先適用憲法的義務，倘若在審理案件適用法律時形成法律牴觸憲法的確信，卻因憲法已使大法官獨占了法律違憲認定之權，兩者相加即可看到法官無法繼續審裡的窘境，唯有使法官在此種情形得裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋一途。
   
   另外一例為釋字第585號解釋，大法官因聲請人請求為暫時處分，司法院大法官審理案件法卻僅就政黨違憲程序賦予此一處置權，明顯排除就解釋案件為暫時處分，大法官即在該號解釋中，逕以「釋憲權之行使應避免解釋結果縱有利於聲請人，卻因時間經過等因素而不具實益之情形發生。是為確保司法解釋或裁判結果實效性之保全制度，乃司法權核心機能之一，不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異。」創設了此一足以暫時排除法律適用的重要職權。
   
   (2)是程序法雖已明定相關程序，但因效果不明確，致其運作顯然陷於困難的情形，此時雖非憲法所要求，為使解釋制度運作順暢，大法官應可循該法定程序的功能目的依聲請而為適當的填補。但在立法部門已經看到問題而積極進行立法的補強時，不論從防弊（可杜自我擴權的疑慮）、功能最適（立法部門的強大民意基礎及政策規劃能力）或機關間相互尊重的觀點來看，應仍以靜待立法為宜。只有當立法者未進行立法，本院以解釋造法才會有較高的正當性。釋字第177號和第185號解釋使釋憲聲請人於法令被認定違憲時，得就已經終局確定的原因案件聲請再審，此一立法者有意省略的解釋效力，確實是使人民對聲請釋憲裹足不前，以致該程序一直未發揮應有功能的重要原因。